“天下之事，不难于立法★★，而难于法之必行”（张居正），法律的生命力与权威在于实施★。
立法是一项技术工作，更是一种关于社会价值的重大选择。因此，创制城市更新条例既要遵循文本的体例规范，也要恪守严肃的立法原则和严谨的法理逻辑。
随着国内各地城市更新工作推进，与城市更新条例相关的研究成果逐渐增多，但基于立法学视角的相关研究鲜有争鸣。事实上★★★，系统辨析城市更新条例的立法渊源与体系定位、法理逻辑与文本体例、价值选择与制度设计★★、立法原则与立法规程等立法要点★，既可为后来城市的立法实践提供参考借鉴，也可为拓展规划师的知识体系提供一个法学视角★。
公共利益是影响冲突协调的关键性要素，一般应在法规文件中加以阐释（如深圳更新条例第四条）★，或者明确沿用已有法律法规中的规定（如《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条）★★★。
2024年12月4日是第十一个国家宪法日★★★，12月1日至7日是第七个★★★“宪法宣传周”★★★。今年的主题是“大力弘扬宪法精神★，推动进一步全面深化改革”。
作为地方性法规★，城市更新条例的文本结构一般遵循总则—分则—附则的典型体例，也可视具体情形作出适当的结构调整。
近年我国各地先后出台城市更新条例，成为推动更新实践与管理法治化的关键性制度设计。基于立法学视角的城市更新条例创制要点研究，既有助于为后续各地相关立法工作提供参考借鉴，也有助于城乡规划建设领域的从业者向法学领域拓展知识体系建构。总体而言，创制城市更新条例需重点关注四个要点★★：溯源★★、循制★★、推演★、守序——溯源即找准其作为地方性法规的体系化定位，以及跨越民法★★、行政法、经济法等多个法律部门的法律渊源；循制即掌握立法技术，恪守民主立法等立法原则★，提高条文背后的法理逻辑严密性与要素完整性，充实总则—分则—附则结构下的法规文本；推演即将理论转化为立法实践，通过主体权责和公共利益界定、协商平台和异议处置★、优化管理和配套政策等制度设计★★★，走向协调利益冲突的立法目标★；守序即履行立法规程，走好立法准备和立法确认两个阶段，并注意防止防范立法★★★“指令化”“部门化”等风险★★。
将前文所提的法理逻辑推演为城市更新条例中的权责界定★★、利益协调及其制度路径设计，也是完成地方性法规的立法任务之重中之重。
当前我国正处于社会转型时期，城市更新行动需承接公服补短板、住有所居、产业升级、历史文化保护等各类发展诉求，但在实践过程中中存在诸多难点堵点，而相关部门法空白或可操作性不强，影响更新进程与成效★★★：
（3）科学立法：尊重和体现客观规律；立足地方实际★★★、注重调研和地方经验总结★，抓住本地急需解决的问题★★，特别关注法规案与当地社会经济生活、公权力机关的管理与服务水平相匹配（如深圳条例为城中村指明更新路径；上海、北京在条例中点明公房和国有划拨用地的更新路径）★；注重比较研究、精细论证★★★，确保法规文件立得住、行得通、线 严密法理逻辑
部门法也称法律部门★★★，调整同一类社会关系的法律规范构成一个独立的法律部门★★★。我国现行法律规范可分为七律部门：宪法及宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法★★★、刑法、诉讼与非诉讼程序法。
（1）依法立法：严格把握立法权限范围，履行立法程序；深入论证法规草案内容的合法性，做到以宪法为核心★★★，落实上位法、参照同位法与部门规章、归集地方规章与其他规范性文件★★，实现不抵触、不矛盾、原则性与灵活性相结合★★。
追溯城市更新条例的部门法归类及效力层级★★，明确其法律渊源与体系化定位，有助于更好地理解创制性立法的必要性。
——以城乡规划法、土地管理法★★、房地产管理法、建筑法★★、历史保护等为上位法的行政许可★★、适用标准规范主要针对新建或拆除重建，不适应保留★★、改造类城市更新项目（如消防）★★★；令社会资本望而却步、难以减轻政府财政压力，需要针对性优化流程和技术标准★★★。
此外★★★，地方性法规的层级之下有地方政府规章，处于同一位阶的还有部门规章（另有说法是地方性法规高于部门规章，因行政机关制定的规章不属于严格意义上的法制体系，对司法没有必然的约束力，仅作为审理行政案件或相关立法的参照）。当地方性法规与部门规章对同一事项的规定不一致、难以确定如何适用时，由国务院提出意见★：国务院认为应当适用地方性法规的，须发布相关决定；认为应当适用部门规章的★，须提请全国人民代表大会常务委员会裁决★。
因此，如何确切认识并通过合理调整法律关系保障公共利益、调整公权力保障私权利★，从而减少矛盾冲突、降低摩擦成本、引导社会预期★，推进城市更新的同时促成社会经济协调发展，是城市更新条例的立法出发点与核心任务★★★。诚然★，立法并不能从根本上消灭利益冲突，但恰当的法律协调却可以缓和冲突★★，创造一个相对和平、安稳的社会环境，并强化人们对于公平、正义、公意之信念。
——伴随大量城市更新从★★“拆改留”转向“留改拆”，原物业权利人有机会参与到空间改造影响利益分配的全过程，主体的权利意识和利益诉求增强、统筹协调难度增大，如老旧小区居民加电梯意见难统一、国企所有的划拨用地低效但资源难以释放等等，需公权力依法依规介入异议处置；
地方性法规的条文内容应当体现从利益要求表达—平衡利益冲突—重塑利益格局的逻辑闭环★★★，即具备法律关系要素的完整性和逻辑的严密性。其中法律关系由不同类型的主体及其权利、义务等要素构成，平衡利益冲突即通过权利义务关系调整形成利益杠杆★★，推动实现公共利益或特定权利的保障（见图 2）。
从城市统筹和项目实施管理两个层面探讨优化路径，配套政策则包括规划★★★、土地等方面：
可结合本地物业特征，在区分居住、产业、公共设施等物业类型的基础上，区分物业权利人的不同情形，如单个权利人或多个权利人★★，是否取得不动产登记，是否国家机关、企事业单位，是否公房承租人，是否属于城中村★，是否具备更新能力，等等★★；进而明确物业权利人的更新权利（如更新意愿表达、更新方式选择、更新方案表决、分享经营收益、参与监督、请求救济等）与更新义务（配合调查★★★、参与协商★、分担出资、提供便利等）。
以北京为例★，2021年进入年度立法计划的适时研究项目清单，经过前期调研成为2022年立法计划的拟当年出台项目★★。2021年11月通过立项论证，2022年3月组建立法起草小组，2022年4月形成条例草案初稿，经过专家★★、部门、区县、企业等多方意见征询★，修改完善后于2022年6月7日向社会公示★★★。
因在国家层面尚无《城市更新法》或《城市更新条例》作为直接对应的上位法，各地出台的城市更新条例均属于创制性立法（也称创设性立法，与其相对的是执行性立法，也称实施性立法），是各地回应多方法律需求、协调利益冲突的积极作为。
也称立法起草阶段，包括提出立法建议★、进入立法计划、开展立项论证、起草与讨论法规案★★★、法规案修改与公示等环节★★★。
协调城市更新中的利益冲突是立法的核心任务，既需要广泛的平等协商★，也需要公权力适时介入。
也称立法的通过阶段，包括法规案的提交、审议★★、表决、公布等环节。以北京为例★★★，2022年7月，条例公示稿修改版提交至人大常委会第一次审议，9月第二次审议，11月第三次审议，表决通过后向社会发布公告。
以公布时间为序，我国内地已有深圳、上海★★、辽宁以及北京等四地完成城市更新条例制定工作★。此外★★，广州、长沙★、厦门、杭州★、玉溪等地正处于立法进程中★★★。见表 1★★。
（2）民主立法★★：从形式上加强立法的公共参与，拓宽群众直接或间接参与立法的渠道★，让立法工作深入群众、深入基层；在内容上体现民意、集中民智，促进制度设计回应群众的关切和期盼★★。
——城市更新尚未成为严格意义上的法律概念，既有更新实践主要依靠地方政府规章和规范性文件指导★★★，存在法定依据不足、突破合法性等风险★★；
对照来看，城市更新条例属于跨越多个法律部门的综合性法规，这是城市更新活动及其社会关系调整的综合性和复杂性使然——城市更新的本质是对存量建筑空间实施★★“留改拆”建设行为，在空间形态、功能用途★、产权关系、资产价值等方面发生不同程度的变更，并随着规模化推进而影响更大范围的城市建设与社会经济治理。在此过程中，既涉及多个物业权利人的异议处置★★、房地产公司作为实施主体的准入与退出，也涉及到行政权力介入规划、土地★、建筑管理，因此民法、行政法或经济法等难以单独完成相关法律关系调整，于是整合各法律部门的城市更新单行立法便应运而生★★★。
